02-153-3134

ECONÓMICAS

Vergara Barrios / Económicas CUC, vol. 42 no. 2, pp. 33–52, Julio - Diciembre, 2021

CUC

Propuesta de modelo de democracia de proximidad para la Colombia del pos-acuerdo. Estudio de caso del proyecto “politique de la ville” en Francia

Proposal for a local democracy model for post-agreement Colombia. Case study of the “politique de la ville” project in France

	DOI: https://doi.org/10.17981/econcuc.42.2.2021.Org.2	Resumen El sistema de gobierno ha tenido a lo largo de la historia modificaciones en su estructura, forjando nuevas formas de gobernar un país, por medio de un modelo de administración pública del Estado más próximo a la ciudadanía. La presente investigación tiene como objetivo efectuar una revisión desde la dimensión histórica, socio-jurídica, y de análisis de línea jurisprudencial y de debate sobre el tema de la descentralización francesa y colombiana referida a la administración pública del Estado, mediante la aplicación del método de investigación de estudio de caso, intrínsecamente arraigado a la metodología cualitativa, del sistema de organización de la administración del Estado en Francia, y dentro de este sistema, el análisis del proyecto “politique de la ville”. Seguidamente, se analiza la propuesta de un modelo de democracia de proximidad equivalente en Colombia, llegando a la conclusión que el modelo es base para una efectiva participación política, al evidenciarse la deficiente descentralización administrativa de las principales zonas urbanas del país. Lo anterior se analizará teniendo en cuenta las limitaciones de acuerdo con los diferentes procesos políticos de ambos países, además de las reformas del Estado y participación ciudadana prescritas en Colombia desde 1980 hasta el Acuerdo del Teatro Colón, para una Colombia del pos-acuerdo. Se concluye, que al introducir esta propuesta modelo político-administrativo dentro del bloque de constitucionalidad, se estaría blindando jurídicamente una manera mas eficiente de llevar la democracia a la ciudadanía. Palabras clave: Democracia de proximidad; administración pública del Estado; pos-acuerdo; descentralización; “politique de la ville”; participación política Abstract Throughout history, the government system has had modifications in its structure, forging new ways to govern a country through a model of public administration of the State that is closer to citizens. The present research aims to carry out a complete review from the historical, socio-legal dimension, and from the jurisprudential analysis and debate on the subject of French and Colombian decentralization, regarding the public administration of the State through the application of the research method of case study, intrinsically embedded in qualitative methodology, of the organization system of the State administration in France, and within this system, the analysis of “politique de la ville” project. Afterward, the proposal of an equivalent democracy model of proximity will be carried out in Colombia, concluding that the model is the basis for effective political participation, regarding the lack of administrative decentralization within the principal Colombian urban areas. The above, is analyzed considering the limitations in accordance with the different political processes of both countries, and the reforms of the State and citizen participation prescribed in Colombia from 1980 to the Teatro Colón Agreement, for a post-agreement Colombia. It is concluded that by introducing this political-administrative model proposal within the constitutionality block, a more efficient way of carrying out democracy to the citizens would be legally shielding. Keywords: Proximity democracy; public administration of the State; post agreement; decentralization; “politique de la ville”; political participation

	Artículo Estudio de Caso. Fecha de recepción: 29/09/2020 Fecha de devolución: 28/02/2021 Fecha de aceptación: 15/03/2021 Fecha de publicación: 20/03/2021

	Martín José Vergara Barrios $E:\Users\aromero17\Downloads\orcid_16x16.png$ Secretaria de Educación de Barranquilla Barranquilla, Atlántico (Colombia) martinv0331@gmail.com

	. Para citar este artículo: Vergara Barrios, M. (2021). Propuesta de modelo de democracia de proximidad para la Colombia del pos-acuerdo: Estudio de caso del proyecto “politique de la ville” en Francia. Económicas CUC, 42(2), 33–52. DOI: https://doi.org/10.17981/econcuc.42.2.2021.Org.2
	JEL: H83, L38, Q29.

Introducción

En un mundo cada vez mas descentralizado, se hace imperativo que el derecho a una buena administración pública tome relevancia en la transformación de la relación gobierno-ciudadanía, que tenga en cuenta los intereses de las comunidades por encima del individual, con el objetivo de administrar de manera eficiente los bienes y servicios públicos del Estado.

Colombia, al igual que la mayoría de los países con tradición de Estado constitucional y democrático en derecho, durante el desarrollo de su vida republicana ha tomado de ejemplo los modelos de administración pública de países como Francia, el cual se encuentra dividido administrativa y territorialmente por regiones. Al ser Colombia un país con sistema de gobierno republicano busca que sus políticas entren en concordancia con la tradición republicana, desarrollada por Francia, cuya práctica jurídica y política proviene del derecho romano.

Es por ello, que se ha tomado como estudio de caso, la división administrativa de Francia, como modelo de representación cuya influencia ha sido notable en el desarrollo de políticas administrativas en Colombia y el resto del hemisferio occidental.

El camino de la configuración territorial, administrativa e institucional en la República francesa comenzó mediante la asunción de la segunda y tercera república, donde además de la separación de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), y la organización política del Estado (Parlamento, Asamblea Nacional, Senado, Consejos, tribunales, tradicionales de los Estados republicanos), se instauró mediante leyes orgánicas, la organización descentralizada de la república francesa (Ministère de l’intérieure de la France, 2005). Dentro de esta nueva organización, se puso en marcha la división territorial o política de Francia, la cual se caracterizó por tener 3 niveles de gobiernos locales:

La comuna o municipio, fue establecida y reconocida por la ley del 5 de Abril de 1884, plasmada en la carta comunal. Esta es administrada por el consejo comunal, precedida por el alcalde municipal, el cual tiene también como función los servicios de proximidad: educación, salud, transporte, aseo, infraestructura, etc. El departamento, reconocido como entidad territorial autónoma por la ley del 10 de agosto de 1871, es representado por un consejo general, que a su vez elige al presidente (ejecutivo del departamento).
La región, ratificada recientemente como administración local, precedida por el consejo regional, quienes eligen al presidente del consejo, que tiene como característica, la dirección de la acción económica, la organización territorial, y la formación profesional.
Las mancomunidades, estructuras de cooperación intermunicipal, encargadas de la correlación político-social entre mancomunidades (Ministère de l’intérieure de la France 2005).

A continuación, la Figura 1 nos muestra en detalle la organización política actual:

Figura 1. Organización Política de Francia.

Fuente: Elaboración propia a partir de jannethencinas (2017).

Sin embargo, no es hasta 1982 que la República de Francia tiene una real política de descentralización que fue gestionada en tres fases hasta 2003:

Fase 1: Aprobación de las leyes “Deferre” 1982-1983.

“Ces lois marquent la volonté politique d’opérer une redistribution des pouvoirs entre l’Etat et les collectivités locales avec comme objectifs une meilleure efficacité de l’action publique et le développement d’une démocratie de proximité”.

Es una ley que ratifica la voluntad política para operar y distribuir de mejor manera los poderes entre el estado y los colectivos locales, con el objetivo de una mayor eficacia de la acción pública y el desarrollo de una democracia de proximidad (Direction de l'information légale et administrative-DILA, 2012).

Fase 2: Aprobación de leyes complementarias. Entre ellas la Ley n° 82-623 del 22 de Julio de 1982 (modificación y complemento de la Ley n° 82-213 relativas a los derechos y libertades de las comunas, los departamentos, las regiones (Von Baer et al., 2009) y las nuevas condiciones del ejercicio del control administrativo sobre los actos de las autoridades comunales, departamentales y regionales); la Ley n° 83-8 del 7 de Enero de 1983 (relativa a la repartición de competencias de las comunas, los departamentos, las regiones y el Estado); la Ley n° 88-13 del 5 de Enero de 1988 (relativas a las mejoras en la descentralización); la Ley n° 2002-276 del 27 de Febrero de 2002, relativa a la democracia de proximidad (DILA, 2012).

Fase 3: Reforma constitucional mediante Ley constitucional n° 2003-276 del 28 de marzo de 2003, referida a la organización territorial de la república. Aprobación de leyes complementarias: Ley Orgánica 2003/705 de 1 de agosto de 2003 relativa al referéndum local: precisa el campo de aplicación del referéndum local y determina las condiciones de aprobación de los proyectos de deliberación y acta que se le someten; Ley Orgánica 2003/704 de 1 de agosto de 2003 relativa a la experimentación por las corporaciones locales: define las modalidades de experimentación; Ley Orgánica 2004/758 de 29 de julio de 2004 relativa a la autonomía financiera de las corporaciones locales: define los recursos propios de las corporaciones locales y fija una tasa mínima de autonomía financiera de las corporaciones. Ley de 13 de agosto de 2004, de las libertades y responsabilidades locales: precisa el conjunto de las nuevas competencias que el Estado transfiere a las corporaciones locales (Ministère de l’intérieure de la France, 2016).

Estas tres fases culminaron con el proceso de adjudicación y desarrollo de un proyecto de administración pública del Estado, cuyo objetivo era la democracia de proximidad para brindar procesos de construcción del Estado más cercano a la ciudadanía.

Por consiguiente, la primera sección analizará la última etapa del proyecto de descentralización del sistema de organización de la administración del Estado en Francia, en lo que respecta a la organización territorial, administrativa e institucional. En la segunda sección se describirá el proyecto “politique de la ville” como estudio complementario de las leyes que precedieron la nueva forma de organización estatal francesa, para en la tercera sección analizar la democracia de proximidad y proponer el modelo equivalente en la estructura de administración pública del Estado colombiano.

Fundamentación

Organización de la administración del Estado en Francia

Las dos leyes que marcaron la reforma de descentralización del Estado francés, durante el nacimiento del siglo XXI, fueron la Ley n° 2002-276 del 27 de febrero de 2002, relativa a la democracia de proximidad y la Reforma constitucional mediante Ley Constitucional n° 2003-276 del 28 de marzo de 2003 referida a la organización territorial de la república.

Ley n° 2002-276 del 27 de febrero de 2002

La Ley n° 2002-276 tiene como objetivo la participación de los habitantes en la vida local, el derecho de los elegidos en las asambleas locales, el funcionamiento de los grupos de elegidos, las comunidades de aglomeración, los consejos económicos y sociales regionales, los comités de masas, y demás disposiciones legales. Es ciertamente la participación de los habitantes en la vida local, uno de los puntos esenciales de la política de descentralización, en la medida en que los consejos de barrios, mediante vigilancia del consejo municipal, realizan, desarrollan, gestionan, ejecutan y analizan las políticas públicas de proximidad, referidas al bienestar de los ciudadanos (Ley n° 2002-276, 2002).

Reforma constitucional mediante Ley Constitucional n° 2003-276 del 28 de marzo de 2003.

La reforma constitucional referida organización descentralizada de la república, tuvo como objetivo la modificación de artículos constitucionales (Ley Constitucional n° 2003-276, 2003):

La ley modifica el Artículo 1 de la Constitución, que define los valores de la República, como el idioma o la moneda de Francia. Ahora tiene “la organización de la República está descentralizada”.
La ley modifica el Artículo 3 de la Constitución, en cuanto al otorgamiento al Senado de la primicia referente al examen de las modificaciones relativas a la organización de las colectividades territoriales. “Los proyectos de ley cuyo objetivo principal es la organización de las autoridades locales y los proyectos de ley relativos a los órganos representativos de los franceses establecidos fuera de Francia se presentan primero al Senado”.
La ley modifica el Artículo 72 de la Constitución referida a las regiones, las comunidades con estatus especial y las comunidades de ultramar que se incluyen en la Constitución junto con los municipios y departamentos. Se supone que las autoridades locales deben asumir las competencias que mejor se pueden implementar en su nivel (principio de subsidiariedad). Las autoridades locales o sus agrupaciones pueden ahora, cuando la ley o el reglamento lo han previsto, derogar con carácter experimental, y para un propósito y duración limitados. Si una autoridad local no puede ejercer tutela sobre otra, la ley puede autorizar a uno de ellos a organizar las modalidades de su acción conjunta.
Después del Artículo 72, se concede un derecho de petición para apoderarse de una asamblea territorial a los votantes de cada colectividad territorial. Ahora, los referendos locales y consultas con los electores pueden organizarse en caso de cambios en los límites de las comunidades locales. En salvaguardar los recursos propios a las autoridades locales “como una parte decisiva” y acompañando a cualquier transferencia de recursos financieros de las habilidades, la ley reconoce la “autonomía financiera” de las autoridades locales. La ley establece “la existencia de mecanismos de nivelación financiera” entre las comunidades destinadas a corregir las desigualdades de los recursos.
En el Artículo 73, los departamentos de ultramar pueden establecer excepciones a la ley, con excepción de Reunión.

La política de descentralización de la republica de Francia culminaría dentro del desarrollo de leyes orgánicas con dos leyes de la república y una ley de regiones (Ministère de l´intérieure de la France, 2016):

La Ley n° 1563 de 2010, relativa a la reforma de los colectivos territoriales, busca robustecer la democracia local, mediante la elección de nuevos concejales territoriales en las regiones, departamentos, y concejales comunitarios de las intercomunidades al mismo tiempo de los concejales municipales. Seguidamente, se detalló el mejoramiento de la eficacia de la acción pública local, mediante la clarificación de competencias y financiamiento, la construcción intercomunal, el desarrollo y relación de los medios colectivos (LOI n° 2010-1563, 2010).
La Ley n° 2014-58 de 2014, relativa a la modernización de la acción pública territorial y la metrópolis. Dentro de esta se destacan el restablecimiento de la cláusula de competencia general de los colectivos territoriales, los líderes de los colectivos territoriales, la conferencia territorial de la acción pública, los esquemas intermodales regionales, la racionalización de la acción pública territorial, la carta intercomunal, la metrópolis del gran parís, vivienda en ile de france1, y demás disposiciones (LOI n° 2014-58, 2014).
Por último, la Ley n° 2015-29 de 2015, relativa a la delimitación de las regiones y la modificación del calendario electoral de las elecciones regionales (LOI n° 2015-29, 2015).

Estas modificaciones instauraron dentro del Estado francés, una democracia más cohesionada con los ciudadanos, los cuales empezaron a tener un papel más participativo en torno a las decisiones de la Administración pública de sus barrios, ciudades, regiones y a nivel nacional. El complemento de estas modificaciones de ley en cuanto a la descentralización política y administrativa del país fueron integradas al proyecto “politique de la ville” que permitió el perfeccionamiento de tal descentralización.

Proyecto “politique de la ville” y su aplicación en el Estado Frances

Polémico o no, el proyecto politique de la ville, ha complementado la política de descentralización en Francia, en un punto en el que los habitantes practican o hacen parte de la democracia de proximidad referida en la ley constitucional de 2002. Existe mucha polarización en este país respecto a si ha servido o no el proyecto de manera efectiva.

A continuación, se describira las bases esenciales del proyecto, y los puntos de vista positivos y negativos de la politique de la ville en Francia.

Después de la segunda guerra mundial, Francia se vio en una crisis de oferta de infraestructura residencial en las ciudades y municipios (460 000 destruidos, 190 000 parcialmente destruidos). El gobierno se vio en la tarea de restructurar los sectores claves como la minería, la siderurgia, los sistemas de transporte y la infraestructura residencial (Mathieu, 2011).

Al mismo tiempo, el crecimiento demográfico del país se incrementó para los años 70 (Francia pasaría de 40 a 65 millones de habitantes), generando más oferta inmobiliaria considerable, además de la migración de extranjeros árabes y africanos hacia este país, los cuales se ubicarían en las áreas metropolitanas, organizando barrios marginales (Le Monde, 2013).

Sin embargo, con el programa gubernamental de “Zonas de Prioridad Urbana” (ZUP por sus siglas en francés) se pudo reorganizar los barrios periféricos de manera que se convirtieran en complejos urbanos, los cuales tendrían de forma complementaria escuelas, oferta de transporte público, y con el paso del tiempo, nuevos espacios públicos para el beneficio de los ciudadanos de estos complejos urbanos periféricos (Mathieu, 2011).

En adición, aparecerían para los años 80, nuevas disposiciones en cuanto a políticas sociales referidas a: la territorialización, calidad de vivienda, equitación y servicio; la contratación (todo efecto político tendrá validez mediante un contrato); la transversalidad o la supresión de barreras entre los campos de representación e intervención; la gestión de proyectos, es decir, la metodología, objetivos claros, gerente de proyecto, presupuesto, un comité de dirección; y el más importante, el lugar de los habitantes, mediante la presencia activa de los ciudadanos en las decisiones sobre su entorno de vida, como enfoque participativo y asociativo (Mathieu, 2011).

El proyecto politique de la ville hace referencia a la reestructuración social, urbana, administrativa e institucional de la organización territorial en Francia (Houard, 2012). Los principios fundamentales del proyecto de acuerdo con “Cours de Droit”, 2007 son:

En referencia a la política contractual, es un acuerdo entre el Alcalde y el Prefecto2, que establece una situación, que define una estrategia para remediar las diferencias, es decir, prevé la realización de un programa de trabajo y la financiación de los medios.
En cuanto a la política local, se refiere a las condiciones económicas y sociales de las ciudades afectadas, es decir, una política de reconocimiento de las diversidades locales.
En la política global, se establece una coordinación horizontal, la cual, no trata de hacer todas las políticas públicas en este momento, sino de hacer lo suficiente para reducir los déficits de la vida diaria en comparación con los de los demás. Esto induce a una necesidad de coordinación de la acción de todos los involucrados en la vida cotidiana de los barrios. Pensamos en los diversos servicios del ayuntamiento, así como para los del Estado, pero también a la coherencia entre el Estado, la Comuna y el Departamento.
Por último, una política de participación en donde exista la asociación de los habitantes con las decisiones que les conciernen, es decir, involucrar a los habitantes en la gestión de los servicios públicos y en las decisiones generales, volviendo a los ciudadanos actores y no objetos de las políticas públicas.

El proyecto, a pesar de que su auge fuese a finales de 1970, se fue estructurando e institucionalizando lentamente, y en condiciones de violencia urbana. Además, tuvo como característica principal el establecimiento de nuevas formas de intervención pública sobre los territorios. Gracias a las reformas a la administración central y territorial, el proyecto politique de la ville tomó un carácter más administrativo que social en sus primeras etapas, mediante la gestión del presidente François Mitterrand, quien en 1990 anunció el Ministerio de la ciudad, con el cual se completó las instancias administrativas, tales como el comité interministerial de las ciudades (pilar fundamental del proyecto politique de la ville), el Consejo Nacional de las Ciudades (CNV3), y la Delegación Interministerial de la Ciudad (DIV4). Por otra parte, el proyecto fue tomando fuerza, gracias a leyes como la de orientación del desarrollo de 1995, el pacto para la recuperación de la ciudad de 1996, y la ley chevenement5 de 1999 (Blaison & Rocher, 2012).

Sin embargo, al volverse meramente administrativo y urbano (infraestructura) el proyecto, descuidó la parte social de este, creando una oscilación entre los dos enfoques. Esta oscilación conlleva a separar los dos enfoques y trabajar en uno solo. Como ocurrió en los Estados Unidos, en donde el gobierno se vio en la tarea de confrontar los problemas sociales (delincuencia, criminalidad, inseguridad) de las ciudades circuncidantes a las grandes metrópolis en los años 60. En este caso, las políticas sociales tenían dos variantes: la primera, fue confrontar los problemas sociales y urbanos en el lugar de concentración de este, o dignificar la sociedad mediante la relocalización de estos centros urbanos (Houard, 2012).

El gobierno francés mediante sus políticas de reorganización territorial pudo descartar la oscilación de enfoques mencionados anteriormente y trabajar dentro del proyecto con la gestión administrativa de los territorios y la gestión social de las sociedades más vulnerables de estos territorios. Es allí donde convergen los puntos esenciales del proyecto politique de la ville. El proyecto está diseñado institucionalmente para los barrios o ciudades circuncidantes más desfavorecidas o que concentren unos ingresos por debajo de 11 250 euros por año.

En la actualidad, los puntos del proyecto se dividen en diez estrategias de reorganización de los territorios circuncidantes.

Puntos esenciales del proyecto “politique de la ville” (Ministère de l’égalité des territoires et du logement - Ministère délégué à la ville)

La solidaridad financiera

Los recursos de los territorios no son distribuidos de manera igualitaria, es decir las zonas o barrios beneficiados por la política de barrios prioritarios son los que tienen el mayor envío de recursos financieros, esto es, 75 millones de euros que fueron asignados en 2013 a 100 municipios con mayor dificultad; significa un aumento de 120 millones de euros de la dotación de solidaridad urbana; en la actualidad se busca reformar para gestionar más mecanismos efectivos de solidaridad entre municipios, especialmente a nivel de estructuras intermunicipales.

La renovación urbana

Mediante el Programa de Renovación Urbana del proyecto politique de la ville, se trasformaron, reconstruyeron o desarrollaron 600 barrios o ciudades circuncidantes. El objetivo es aportar más de 5 mil millones de euros para nuevos espacios urbanos, y además de proyectos para una mejor inclusión en programas de integración vocacional; una mejor articulación entre las transformaciones urbanas, problemas sociales y desarrollo económico para construir proyectos territoriales reales.

El transporte

Se desarrolló del transporte colectivo o masivo como herramienta efectiva para abrir barrios a menudo aislados de los centros urbanos o metrópolis, para favorecer la integración de profesionales entre conurbaciones urbanas. Los proyectos fueron compatibles en los vecindarios con un 10% de aumento en la tasa de subsidio para cualquier proyecto de transporte destinado a un mejor servicio hacia los vecindarios; 10 % de las horas de trabajo en obras de construcción reservado para residentes de los vecindarios interesados, así como el 10% de las contrataciones relacionadas con la gestión y el uso de la infraestructura.

La lucha contra la discriminación

El lugar a donde se pertenece es a menudo un freno para los habitantes hacia la integración social y profesional. La lucha contra la discriminación es parte de un proceso para restaurar la igualdad. Un gran reconocimiento para estos habitantes es la gestión de 5 000 trabajos firmados en 2014. Estos contratos permiten a las empresas recibir 5 000 euros por contratación permanente de un joven de estos barrios, lo que hace que este proyecto se comprometa con el reconocimiento de la historia y la riqueza de estos barrios antiguos y discriminados históricamente.

La educación

La educación es una gran opción para restaurar la igualdad. Contrariamente a la creencia popular. Una mayor prevención de deserción a través de una sistematización de recepción de estudiantes universitarios excluidos y la implementación de dispositivos innovadores, adaptado a estos estudiantes.

La salud

Las desigualdades territoriales están particularmente marcadas en el campo de la salud, por lo tanto, los habitantes de los barrios o ciudades circuncidantes menos favorecidas están sufriendo por el sistema de salud, más que el resto de la población y tienen más a menudo, dificultades de acceso a ella. Se hizo necesario restaurar una igualdad republicana frente a un derecho básico como la salud, mediante el mejor acceso a la atención, la generalización de los controles de salud, en particular para detectar enfermedades crónicas; diagnósticos locales de salud pública para un mejor conocimiento de los riesgos, la instalación de médicos jóvenes en territorios prioritarios; la creación de centros de salud multidisciplinarios.

Los derechos de las mujeres

Las mujeres representan una de las poblaciones más vulnerables, la mayoría de las veces afectadas por el desempleo y la precariedad. Las mujeres, son protagonistas de la vida de los barrios, y por ello se implementan medidas específicas para promover la integración de las mujeres y especialmente las jóvenes, como la creación de negocios dirigidas por las mujeres, ayudando a que estas obtengan un ingreso seguro para sus familias que, por lo general, no tienen una figura paterna que ayude con los ingresos de las familias.

La seguridad

La seguridad es un derecho fundamental, donde, en algunos barrios el fenómeno de la delincuencia está particularmente arraigado. Se hace imperativo para mejorar las condiciones a largo plazo de los habitantes de estos territorios, el tener en cuenta la realidad de las condiciones de vida de los habitantes. Esta política apunta a fortalecer la prevención de la delincuencia para crear una confianza solida entre la policía y la población, mediante la creación de delegados de cohesión de la población policial y partes interesadas en los barrios, la asignación de oficiales de policía experimentados, 65 zonas de seguridad prioritarias implementadas en estos lugares para la lucha contra los fenómenos delincuenciales.

La justicia

En barrios sensibles y desfavorecidos, las expectativas de la población hacia la ley y la justicia son fuertes. Una justicia cercana a los ciudadanos era el clamor de los habitantes, lo que generó la creación de 100 nuevas oficinas de asistencia a las víctimas; el establecimiento de más casas de justicia y la ley locales, así como una mejor orientación de la represión de delitos relacionados con el tráfico de drogas y violencia.

La participación de los habitantes

Uno de los puntos más importantes es el integrar el proyecto “politique de la ville” a los ciudadanos en las decisiones de política pública de sus barrios o ciudades circuncidantes. En adición, por primera vez, el principio de co-construcción en políticas públicas está consagrado en la constitucionalidad de la república. Los residentes del vecindario deben ser actores protagonistas de proyectos en sus territorios quienes estarán presentes en todos los cuerpos de toma de decisiones de los contratos de la ciudad.

Algunas medidas concretas se tomaron para llevar a cabo lo anterior, por ejemplo, la creación de consejos de ciudadanos integrados en los contratos de la ciudad, los programas de renovación urbana co-construido con los habitantes, el desarrollo de la capacitación para habitantes y asociaciones, así como también se apoyó a las asociaciones locales para implementar acciones de estructuración durante varios años.

Democracia de proximidad como política pública del Estado

La democracia a través de la historia ha sido el puente de acercamiento entre gobierno y ciudadanía, entendiendo esta como la elección del mejor candidato para administrar el poder político, económico y social. Este sistema de gobierno presenta variantes políticas, como la democracia electoral-representativa, o la democracia participativa, las cuales han estado ligadas a las formas tradicionales del funcionamiento político-administrativo de la democracia en los Estado-nación, hoy Estado social de derecho (Annunziata, 2009b).

Teniendo en cuenta esa forma tradicional de la democracia contemporánea, la representación-participación ha estado encaminada al distanciamiento entre gobierno-sociedad, consecuente con la “sociedad de la desconfianza”, que demandan nuevas formas de interacción entre esa sociedad demandante y desconfiada con la representación-participación.

La idea de una democracia más próxima al ciudadano ha estado pendiente desde hace varios años, como complemento a la representación, la cual se ha dedicado a buscar las bases de su esencia como mecanismo de la democracia, en la elección del voto popular como la más básica forma de funcionamiento de la democracia. Una de las corrientes que más ha buscado el acercamiento entre representación y ciudadanía, es la pluralista de Dahl (1991), el cual aseguró que:

[...] podría intensificarse la vida democrática en pequeñas comunidades, por debajo del nivel del Estado nacional. La mayor escala de las decisiones no tiene por qué conducir necesariamente a un sentimiento de mayor impotencia, siempre y cuando los ciudadanos estén en condiciones de ejercer un control significativo sobre las decisiones en todos los asuntos que corresponden a una escala menor pero trascendente para su vida diaria: la educación, la salud pública, la planificación urbana, la cantidad y calidad de los servicios que brinda el sector público local (desde el mantenimiento del buen estado y la iluminación de las calles hasta la conservación de los parques, paseos y lugares de recreación, etc. (p. 385).

Esa es la democracia de proximidad, la que Dahl (1991) idealiza como más cercana al ciudadano, la que lo tenga presente en las decisiones mínimas de su entorno, y que le genere confianza al momento de tratarlo como parte fundamental del proceso de iniciación, desarrollo, finalización y evaluación de las políticas públicas locales, y no como un simple vehículo para llegar a la representación.

La democracia de proximidad va acorde a las necesidades del mundo globalizado al cual pertenecemos ahora, un mundo en donde lo local representa la nueva forma de hacer política y en donde el ciudadano a través de las nuevas formas de comunicación tenga un papel principal en las decisiones locales que le atañen, ya que es este sujeto el que se beneficia de estas decisiones racionales y sus disposiciones son las que le dan sentido a la verdadera democracia.

Algunos autores sostienen que la democracia de proximidad, esta representada en la democracia participativa (Bacqué, Rey & Sintomer, 2005), en ese caso, no habría forma de analizar la proximidad, como una función de la participación ciudadana en política. Sin embargo, la democracia de proximidad va más allá de una simple participación ciudadana. Este tipo de democracia lleva a un acercamiento efectivo y afectivo entre representación y ciudadanía, es decir, una política de proximidad en donde el ciudadano y sus decisiones hacen parte del sistema de gobierno a nivel local, de la misma forma como lo establece Schnapper (2004), el cual hace hincapié en el distanciamiento entre la democracia tradicional y el ciudadano.

Es esta política “de proximidad” la que le brinda a la democracia, la legalidad entre el gobernante y la política en sí, con la realidad cotidiana o la ciudadanía. En otras palabras, Schnapper (2004) argumenta que esa legalidad se muestra especialmente en la exigencia de que los representantes sean ‘hombres comunes’, que compartan las experiencias de los representados y se dejen guiar por la escucha y la empatía, así como en el rechazo generalizado a la existencia de una ‘clase política’, a la distancia y la diferencia entre ‘los políticos’ y los ciudadanos, instauradas por la elección.

Ahora bien, esa proximidad hace que existan “espacios” asociados al contacto directo entre representantes y representados, en el ámbito local, el barrio y el terreno, los cuales son objeto de una exaltación que los convierte en espacios modelos de la política legítima. A la vez, la importancia dada al contacto, a la escucha y a la particularidad de las experiencias hace de la denominada ‘participación’ de los ciudadanos el vehículo de redención de la política. “Localismo y participación” son entonces discursos y prácticas que contribuyen a la configuración del lazo de proximidad (Annunziata, 2009a).

En el caso francés, se vio una reestructuración de la política de descentralización en cuanto al factor social y humano, entendiendo esto como la legitimación del poder del pueblo, característica fundamental de la democracia moderna. Mediante esa legitimación, los poderes locales, gracias a la constitucionalidad de su función, transformaron las políticas públicas locales, de acuerdo con las necesidades o prioridades de la ciudadanía, con plena vigilancia y seguimiento, de las competencias obligatorias plasmadas en las leyes orgánicas y el proyecto politique de la ville.

Teniendo en cuenta lo anterior, han existido a través del desarrollo de esta política estatal críticas hacia el proyecto, más intensamente desde el campo de la sociología. El primer punto de su argumento en contra es la radicalización de la violencia.

Desde los años 90, ha existido una concentración de violencia, más que todo en los barrios o ciudades circundantes más desfavorecidos, los cuales, según Chevalier (2007) han llegado al punto de una transformación a “guetos”, además de radicalización de culturas como la del Islam. A pesar de que el proyecto establece una política de seguridad y justicia próxima al ciudadano, algunos especialistas como politólogos, sociólogos y diputados como Chevalier aseguran que no ha habido una política efectiva para la disminución de la criminalidad y delincuencia de estos espacios urbanos. Por otra parte, Malika Sorel, miembro del consejo superior de la integración, sostiene que los miles de euros invertidos en el proyecto no se han podido comprobar a ciencia cierta, y que, según las encuestas del proyecto realizadas en 2015, sostienen que solo el 10% de los franceses considera que esta política estatal ha sido efectiva (Razemon, 2017).

A pesar de que han existido inconvenientes y críticas hacia el proyecto “politique de la ville”, lo cierto es que la democracia moderna exige que haya una proximidad legal entre representantes y representados, con el único fin de acercar a la ciudadanía con las políticas públicas o políticos, pero no solo, como argumenta Annunziata (2011), durante las campañas electorales, en donde se hace imperativo que los candidatos se acerquen y se “mezclen con el pueblo”, con el fin de escuchar y responder lo que este quiere para su comunidad, sino que exista un real y legal control político, además de una participación efectiva en las decisiones de política pública que les conciernen.

A continuación, presentaremos como ha sido el proceso de descentralización territorial, institucional y administrativo de Colombia y propondremos como se aplicaría el modelo de democracia de proximidad para Colombia.

Proceso de descentralización territorial, institucional y administrativo de Colombia, y modelo de democracia de proximidad

Sin duda la segunda mitad del siglo XX fue una época en donde, la mayoría de los Estados-nación del mundo empezaron los procesos de descentralización mediante reformas al Estado, al prever su incapacidad para suplir de forma general, las demandas políticas y sociales, dentro de una identidad cultural cada vez más dispersa de sus ciudadanos (Valencia-Tello & De Chueiri, 2014). En Colombia, esta descentralización se dio de manera transitoria, y de enfoque6 en enfoque.

La descentralización política en Colombia tuvo como característica el establecimiento de las elecciones regionales por voto popular, mediante el acto legislativo 1 de 1986, que reformó la constitución de 1886. Además de esta característica, también se promulgaron leyes de promoción de la democracia participativa, mediante las consultas populares, la creación de las Juntas Administradoras Locales (JAL) (Departamento Nacional de Planeación, DNP, 2002; Vergara, 2018; Cerquera, Gómez & Orjuela, 2018).

La descentralización administrativa trasladó las competencias y funciones del gobierno nacional, hacia las entidades territoriales (Municipios y Gobernaciones), mediante la Ley 12 de 1986 (Valencia-Tello & De Chueiri, 2013; Vergara, 2018) por competencias que busca crear una oficina de planeación municipal y conformar una junta asesora de planeación municipal, crear una unidad de asistencia agropecuaria, adecuar la estructura administrativa municipal a las nuevas normas de descentralización, sistematizar el cobro de los impuestos, especialmente el predial, industria y comercio y de rodamiento, suscribir acuerdo con el IGAC para la actualización cartográfica y predial del respectivo municipio, elaborar un censo actualizado de establecimientos industriales o comerciales para efectos del cobro del impuesto, organizar a las comunidades en comunas en el área urbana del municipio y en corregimientos en el área rural, conformar las juntas administradoras locales en cada una de las comunas o corregimientos. Además de:

Crear entes especializados para el adecuado manejo de los servicios públicos o celebración de convenios con entidades supramunicipales especializados en la prestación de estos.
Celebrar convenios con el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), la Corporación Autónoma Regional del Valle (CVC), la Secretaría de Agricultura, el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) para la prestación de servicios agropecuarios.
Elaborar el presupuesto municipal por programas y proyectos.
Elaborar planes o programas de inversión municipal para periodos de tres o cinco años (Valencia-Tello & De Chueiri, 2013, pp. 187–188).

A continuación, la Tabla 1 nos muestra las funciones de cada sector especializado:

Tabla 1.

Funciones por sectores

Sector	Funciones trasladadas
Agua potable y saneamiento ambiental	Prestación de servicios públicos como: Acueducto, saneamiento ambiental, alcantarillado, mataderos, aseo.
Salud	Construcción de obras civiles, dotación basica, mantenimiento integral de puestos de salud, hospitales locales y ancianatos.
Educación	Construcción, mantenimiento y dotación de planteles educativos, escenarios deportivos de educación física y recreación.
Agropecuario	Prestación de servicios y asistencia técnica a pequeños productores; ejecución de programas de seguridad alimentaria y de provisión de alimentos básicos.
Desarrollo Humano	Adecuación de terrenos con infraestructura vial y de servicios públicos y comunales; construcciuon de infraestructura matriz o principal de servicios públicos y provisión de equipamento social: programas de vivienda y urbanismo.
Obras Públicas	Administración y equipamentos de parques urbanos y monumentos nacionales, construcción, operación, conservación y mantenimiento de puertos y muelles fluviales; financiamiento de proyectos de construcción, conservación y mejoramiento de caminos vecinales.

Fuente: Elaboración propia basada en la base de datos del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD, s.f.).

La descentralización fiscal contribuyó a la asignación de nuevos recursos para las entidades territoriales, mediante Ley 14 (1983). Dentro de esta, se trasladó y reforzó los recursos de impuestos públicos como la gasolina, la cerveza, los licores y cigarrillos. Gracias a esta ley, los municipios lograron la autonomía de la gestión de las tarifas de estos impuestos públicos, que anteriormente estuvieron en manos de municipios intermedios o mayores (DNP, 2002; Vergara, 2018).

El ordenamiento territorial, administrativo e institucional se reforzó mediante la Ley 1454 (2011; arts. 3-27), los cuales hacen referencia a este principio básico de la función administrativa.

Es en esta ley donde se establecen los principios de soberanía y unidad nacional: integridad territorial, seguridad, defensa y fortalecimiento del estado social de derecho; autonomía: de su gestión e intereses de acuerdo con la ley; descentralización: distribución de competencias entre el estado, las entidades territoriales y demás esquemas asociativos; integración: políticas de cooperación dirigidos al fomento del desarrollo comunitario, la prestación de los servicios públicos, la preservación del ambiente y el desarrollo productivo y social; regionalización: planeación y gestión de regiones constituidas mediante identidades culturales, medioambientales y formas de vida.

Se establecen además, sostenibilidad: crecimiento económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de vida de la población; participación: concertación y cooperación para la activación de la participación ciudadana en las decisiones que le atañen dentro de la organización territorial, y otros principios como solidaridad, diversidad, gradualidad, paz y convivencia, capacidad de asociación, responsabilidad y transparencia, equidad social, economía y buen gobierno, múltiples etnias (Procuraduría General de la Nación, 2011).

Seguidamente, y tomando como referencia el enfoque de análisis, participación ciudadana, la Ley 134 (1994) establece como mecanismo de participación ciudadana la consulta popular. Esta, mediante una pregunta de carácter general de asunto nacional, departamental, municipal, distrital, o local, es aprobada por el presidente de la república, gobernador, alcalde, o según el caso, a consideración para que el pueblo decida al respecto. La decisión que tome el pueblo será obligatoria para su ejecución (Registraduría Nacional de Colombia, 2018). Por último, la Ley 1757 (2015) remoza los intentos de la Constitución de 1991 sobre la inclusión de la sociedad civil dentro de las decisiones políticas del país.

Los pilares fundamentales de la ley se basan en flexibilizar, promover y garantizar que los mecanismos de participación adoptados en la Ley 1757 (2015) se transmitan y se realicen de manera más efectiva y frecuente. El segundo pilar es la rendición de cuentas y control político de los ciudadanos a la gestión, ejecución y toma de decisiones de la función pública, como herramientas de observación y análisis de las políticas públicas. El tercer pilar es la coordinación e implementación del Consejo Nacional de Participación como órgano subsidiario del Sistema Nacional de Participación, formado por varios sectores de la institucionalidad y de la sociedad.

De acuerdo con lo anterior, en los últimos treinta años, en Colombia se ha venido trabajando para una descentralización territorial, administrativa e institucional, con el objetivo de llevar a cabo la trasformación del estado, que a nivel internacional se ha desarrollado a la par. Sin embargo, en cuanto a una política de democracia de proximidad, las decisiones del ejecutivo y el legislativo como representación del pueblo han carecido de inclusión efectiva y eficiente de la sociedad civil en las decisiones más allá de una simple elección popular. Lo anterior tiene que ver con el modelo de democracia de proximidad propuesto por el gobierno francés mediante la “politique de la ville”.

Modelo de democracia de proximidad propuesto para la Colombia del pos-acuerdo

Procesos legales y administrativos

Primero, que se realice mediante ley de la república, el reconocimiento y autonomía de las regiones del país. Colombia es un país de regiones, y las decisiones de estas, están sujetas al gobierno nacional. Existieron en Colombia movimientos como “Colombia país de regiones” liderado por el ex gobernador del Atlántico, Eduardo Verano de la Rosa para que la región Caribe (y con posterioridad el país en general) sea declarada como entidad territorial, capaz de gestionar y ejecutar sus propios recursos (De la Espriella, 2015). Además, la creación de las mancomunidades, que al igual que el Francia, pretenda la sinergia entre varias conurbaciones urbanas y rurales para la realización de actividades concretas entre sí.

Segundo, la creación de las Zonas de Prioridad Urbana (ZPU), esta propuesta busca la organización o reorganización de las zonas más desfavorecidas (ya sean barrios periféricos, corregimientos, o zonas rurales) de las metrópolis o ciudades principales. Como se describió anteriormente, estas pueden reorganizarse en este mismo espacio territorial o, por el contrario, trasladarse hacia otra zona si así lo requieren los estudios preliminares. Colombia presenta una concentración de actividad rural considerable en la periferia de las áreas metropolitanas de las ciudades capitales o en los alrededores de ciudades (DNP, 2015; Vergara, 2018). El estudio del DANE llevado a cabo en 2015 muestra que la mayoría de esta zona rural concentrada presenta los más altos índices de desigualdad, pobreza y abandono gubernamental. Es por esta razón, que la creación de estas ZPU se concrete como proyecto de democracia de proximidad.

Tercero, la territorialización, contratación y gestión de proyectos: esta propuesta pretende que haya una política local, contractual y de participación. En cuanto a la política local, quiere decir que haya más autonomía en cuanto a la gestión de proyectos y recursos locales en las ZPU y en los barrios y localidades urbanas (en Colombia la figura de edil y alcalde menor están supeditados a leyes distritales pero su función no va más a la de la representación política).

La política contractual va ligada a la anterior, en donde la contratación está vigilada no solo por las corporaciones públicas regionales y municipales, sino también por un consejo de ciudadanos (que en Colombia ha sido creado por medio del Consejo Nacional de Participación, pero no ha sido descentralizado y ejecutado de manera eficiente), que con total independencia y transparencia, controlan que los contratos con el Estado y sus entidades territoriales cumplan los requisitos legales correspondientes.

Seguidamente, la política de participación pretende una institucionalización y obligación para la asociación comunal, la creación y ejecución de espacios para que la comunidad interactúe en lo que tiene que ver con las decisiones políticas y sociales, con el objetivo de que la participación ciudadana en las políticas públicas sea más efectiva y eficiente.

Cuarto, un trabajo más concreto y fortalecido de las entidades territoriales, mediante su gobierno regional, municipal, distrital y local, en cuanto a las sinergias de políticas públicas referidas a:

Una solidaridad financiera, distribución equitativa de los recursos del Estado, para que las ZPU tengan un mayor recurso para su ejecución.

Renovación urbana, mediante la organización o reorganización de ZPU en cuanto a la implementación de sistemas de transporte masivo eficientes efectivos entre estas y las áreas metropolitanas, ciudades y corregimientos y zonas rurales cercanas; la lucha contra la discriminación, gracias a la generación de empresas y por consiguiente empleos de calidad; infraestructura encaminada a la educación, salud, recreación, deporte y cultura; la seguridad, con la creación de Zonas de Seguridad Prioritarias, para la prevención del crimen y el delito; la justicia, mediante la implementación de casas de justicia locales enfocadas a la justicia próxima y eficaz y por último, la participación ciudadana, gracias al principio de co-construcción de políticas públicas entre Estado y Entidades territoriales y la sociedad civil, con el objetivo de que la ciudadanía participe en la creación, decisión, ejecución y evaluación de la políticas públicas locales, municipales, distritales, regionales y nacionales.

Conclusiones y Recomendaciones

Todos estos puntos impregnados dentro del modelo de democracia de proximidad, propuesto para Colombia y tomado como referencia del modelo francés, tiene una oportunidad de concretarse en el momento actual, en donde el presupuesto nacional direccionado para la guerra puede utilizarse para llevarle a las regiones y localidades más desfavorecida del país una esperanza de desarrollo social.

Debido al Acuerdo del Teatro Colón, Colombia cuenta con una guía que incorpora todas las demandas que el gobierno nacional ha obviado a lo largo del conflicto armado interno colombiano. Sin embargo, con un modelo de democracia de proximidad, esta guía puede ser complementada y realizada de manera descentralizada y acorde a las necesidades e identidades de las regiones en Colombia.

Como se ha descrito anteriormente, el modelo de Democracia de Proximidad desarrollado en Francia por el proyecto “Politique de la Ville” ha tenido sus detractores e inconvenientes a lo largo de casi treinta años de su implementación. Sin embargo, también se ha visto como Francia ha superado sus problemas sociales, con la inclusión de políticas públicas locales efectivas y eficientes.

Al introducir esta propuesta modelo político-administrativo dentro del bloque de constitucionalidad, se estaría blindando jurídicamente una manera mas eficiente de llevar la democracia a la ciudadanía. El impacto de este modelo para Colombia estaría más allá de lo político, debido a que la transformación social, rural y urbana del país podría ser total, aunque esta tardaría mas de 20 años, como sucedió en Francia.

Aunque no descartan problemas para la implementación del modelo de democracia de proximidad, al ser este un proyecto de gran escala, el desarrollo de este depende de como el estado colombiano interiorizará la nueva legislación, descentralización administrativa y política, la asignación de recursos por prioridad rural y urbana, además de la nueva cultura en participación en política.

Por esta razón, se hace imperativo que en Colombia exista un modelo de democracia de Proximidad, debido a que como se ha visto históricamente, el abandono estatal por falta de una descentralización efectiva del Estado colombiano en sus regiones ha cohibido el accionar de un desarrollo general de la sociedad colombiana por falta de voluntad política y una participación concreta de la sociedad colombiana en las decisiones más trascendentales.

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Biodata

Martín José Vergara Barrios es profesional en Relaciones Internacionales y Magíster en Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Norte 2013 y 2018 respectivamente, en Barranquilla. Se encuentra vinculado a la Secretaria de Educación de Barranquilla, como profesor de Economía y Política del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes. Sus intereses en investigación se centran en el campo de las Ciencias Políticas, específicamente en Democracia, Sistema Electoral, Sistema Económico, Conflicto y Paz. ORCID: http://orcid.org/0000-0002-9469-4036

1 Una de las regiones de la República de Francia, situada alrededor de su capital, París.

2 La figura de prefecto en Francia se encuentra instaurada en la constitución como el encargado de la supervisión de los gobiernos locales. La figura fue puesta por primera vez en 1800, por el primer cónsul Napoleón Bonaparte.

3 CNV por sus siglas en francés, un cuerpo asesor del Primer Ministro y compuesto por profesionales, funcionarios electos y personas calificadas.

4 DIV por sus siglas en francés, es responsable de preparar las deliberaciones del CIV, la animación y el control de los equipos de campo.

5 Ley para la reforma de la intercomunalidad (Rangeon, 2000).

6 Político, administrativo, fiscal, territorial.

Económicas CUC vol. 42 no. 2, pp. 33-52. Julio - Diciembre, 2021

Barranquilla. ISSN 0120-3932 Impreso, ISSN 2382-3860 Online